《国家标准化发展纲要》提出，要“推动标准化工作向数字化、网络化、智能化转型”。当前，全球数字化发展不断提速，数字化转型不断演进，数字技术持续创新，加速向传统产业融合渗透。数字化是时代趋势，标准化更应顺应数字时代潮流。在2022年世界标准日，之江标准化智库将分享“数字时代的标准化”主题相关的研究成果，以供标准化工作者们探讨和学习。
基层社会数字治理标准化的初探与深化
——以浙江省为例
■ 梁素梅 李宁
（浙江省标准化研究院）
摘要
基层治理是国家治理的重要方面，基层治理的有效性关乎国家治理、社会治理的目标成效，关乎人民群众的切身利益。以数字化助力基层治理，充分利用大数据、人工智能等技术为基层治理赋能，有助于夯实基层社会治理的根基，是现代社会高速发展的重要体现。本文论述了浙江省基层社会数字治理的实践做法，并针对当前基层社会数字治理发展存在的问题，提出了建立健全基层社会数字治理标准化运行机制、构建基层社会数字治理标准化体系、精心研制基层社会数字治理关键标准、推进实施基层社会数字治理标准化试点示范等措施建议。
关键词：基层治理，数字化，标准化
1 引言
基层治理是国家治理的重要方面，基层治理是否有效，事关国家治理和社会治理的成效，事关人民群众切身利益的实现和维护，事关党的执政基础的巩固。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出：“加强基层智慧治理能力建设”。以数字化信息化赋能治理精细化，着力提升治理智慧化能力和水平，就一定能不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平，更好造福人民群众。2021年1月28日，习近平总书记在中共中央政治局会议指出：“推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。各地区各部门要从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，深刻认识做好基层治理工作的重要性。”《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》也提出：“以数字化改革提升治理效能。强化数字赋能，聚焦党政机关整体智治、数字经济、数字社会、数字政府、数字法治等领域，探索智慧治理新平台、新机制、新模式。”
2 基层社会数字治理的内涵
中共中央十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理”“创新社会治理体制”的战略任务，“社会治理”概念第一次在中央文件中正式提出。党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，中国共产党第十九次全国代表大会修订的《中国共产党章程》时，把“基层社会治理”提到了党的基层建设和政治发展任务的高度。
基层社会治理作为一个实践中的、局部的政策性概念和社会实践，可以被理解为对国家基层的治理，而不是对“基层社会”的治理，因为从国家与社会关系的角度看，“社会”是不存在上层和基层之分的。基层社会治理指的是对基层的社会领域中公共问题的管控和处理，它既是对国家基层进行社会治理，也是在基层进行社会治理。数字化作为治理手段，助力基层治理从海量数据中快速获得有价值的决策信息，实现从“经验决策”向“数据决策”转变，是全面提高基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。运用数字化手段建立大数据分析和动态分析系统，重构、拓展、升级基层社会治理体系，提高基层智慧化治理水平和治理效能，最大限度把各类风险防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽状态。
3 推进基层治理标准化建设的意义
基层社会治理是国家治理的基石，提升基层社会治理水平是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。在新时代的历史方位中，在社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的背景下，夯实基层治理根基，提高基层治理效能，既是社会治理创新的重要目标，也是不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感的必然要求。标准化作为一种新型的国家治理机制，通过对治理过程及治理结果进行控制，将治理知识通过特定的形式进行重组，形成一整套的制度、程序及监督体系，由此实现国家权力运作的清晰化及治理流程的无缝对接。2021年10月10日，中共中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，首次将标准化提到了国家战略的地位。《纲要》中指出，标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。新时代推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家，迫切需要进一步加强标准化工作，标准化日益成为推动国家治理体系变革的重要抓手。
4 浙江省在基层社会数字治理上的实
践探索
2021年浙江省召开数字化改革大会，制定了《浙江省数字化改革总体方案》，围绕建设数字浙江目标，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，把数字化、一体化、现代化贯穿到党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明建设全过程各方面[1]。图1 “基层治理四平台”系统设计总体框架
5 浙江省在基层社会数字治理
及其标准化方面面临的问题与挑战
5.1 基层社会数字治理面临的问题与挑战
（1）管理体系不兼容。集中体现在以下方面：
1)基础数据未统一。如地址门牌管理因民政、建设、公安、电子等部门根据自身业务需求，各自建有“离散”程度、更新频率不同的系统，造成地址数据来源繁杂、边界不清、条块交叉。2)责任主体不明确。如村级区划编码缺少统一的牵头管理主体，“省市县乡村”五级区划架构中村级区划编码始终没有统一，造成基础区划数据无法实现动态传递，造成统计数据难以归集共享。3)关联机制不健全。如“免疫预防接种”作为幼儿入园、义务教育入学、就业等联办事项共同关联的“子事项”，但因部门之间缺乏事项编码的统一规则和关联机制，相关信息无法结构化调用，多数群众办事均需重复提供相同证明材料。
（2）事件标准不一致。集中体现在：1)名称标准不一，如同为噪音处置事项，衢州衢江区称为“城区噪音处置”，温州龙港市称为“生活噪音处置”，事项边界不清容易造成管理混淆，系统难以识别分类统一。2)办事标准不一，如杭州不同区县对出生“一件事”网上联办时要求提供的材料种类不一致，造成数据档案不统一。3)执行标准不一，如黄色车位在国家标准中为特殊车辆专属停车位，但在杭州、嘉兴、丽水等地多设置为错峰时段停车位，且同种颜色停车时限又一致，容易引起混淆。
（3）编码规则不统一。集中体现在统一赋码管理机制不完善。我省统一赋码管理范围不全、责职不清，缺少统一编码体系，编码数据质量与格式缺乏统一校验，无法有效解决编码应用主体众多、规则不一、基础数据难共享等问题。以政务服务事项为例，GB/T 39554《政务服务事项基本目录及实施清单》对行政权力事项已做系统的编码分类，但公共服务事项缺少细分编码规则，造成全省45万余项公共服务事项存在流转、统计、溯源困难；联办事项更是缺乏统一的编码规范，各地多自行赋码，不能有效实现多跨识别与调用。
5.2 基层社会数字治理标准化面临的问题
基层社会治理作为数字化改革中的重点内容，是直接影响人们群众切身利益的核心领域。通过实地调研发现，全省各地对于基层社会数字治理标准化建设仍处于摸索阶段，缺乏全面系统的顶层设计，关键的业务应用、安全技术也未实现标准统一，治理科学化、精准化、协同化、高效化仍有待提升[3,4]。
（1）基层社会数字治理运行机制不完善。近年来，浙江省扎实推进数字化基层治理建设，政务服务效能得到明显改善，但仍存在一些基层政府的治理观念不强，从自上而下的管理思想到多元主体参与的协同治理理论转变还不到位等问题，政府的很多处事方式仍是“管控”的惯性思维，并没有真正做到倾听民声，为民办事、以民为主的治理理论并未真正得到实施。政府及其职能部门还存在权责模糊、缺位、越位、错位等问题，其中最突出的就是乡镇政府和上级政府之间权责不匹配，很多城市综合问题、突发事件等往往由城乡政府、街道办事处来处理，并没有考虑他们是否具备与之相匹配的管理精力、资源和权限。因此，迫切需要构建一套完善的基层社会数字治理运行机制。
（2）基层社会数字治理标准体系不健全。健立健全自治、法治与德治相辅相成的标准化治理体系，是现阶段提高与改善基层社会治理能力的重要保障。通过文献与实地调研发现，浙江省内各地区治理方式、治理手段各不相同，通用性较差，缺乏针对基层治理体系的顶层设计，数字化基层治理的标准化工作仍处于起步阶段，没有建立完善的标准体系，出台的总体规划无法满足基层社会治理的精细化需求，从而未能发挥出数字化在社会治理领域的最优功能。
（3）基层社会数字治理关键标准缺失及不统一。数据集成和业务应用是数字化社会治理的核心技术能力，通过全面链接散落在城市各个单元的数据资源，打通城市神经网络，打破数据壁垒，让数据帮城市来思考、决策和运营。但目前，各地对于数字化社会治理方面数据采集、规整、计算分析能力不一致，归集数据形式也并无统一标准，因服务内容、数据格式的不同，导致省内各个城市“各自为政”，严重影响省内数据的交互使用，导致治理效能低下。
（4）群众参与度较低，宣传示范不到位。目前的基层社会治理多数是以自上而下的行政推进、政府配置投入为主，市场和社会参与度不高，导致人民群众产生“事不关己”的心理，关心程度与参与兴趣不高。其次，在乡镇、社区治理等一些基层组织活动中，年轻人对基层事务的参与度较低，参与者大多数都是年长者，他们处理问题的方式固化，缺少创新，因而自身组织能力存在很多不足[5]。
6标准化助力浙江省基层社会数字
治理的纵深推进
基层治理是国家治理的神经末梢，是衡量治理体系和治理能力现代化的重要构成要素。基层治理的特征就是多、烦、杂，面对基层治理存在的群众诉求多样化、治理机制不完善、标准体系缺失等现实挑战，需要加强标准体系顶层设计与构建，引导群众力量广泛参与，改革和创新基层社会治理机制，打造基层社会数字治理新格局。
（1）建立健全基层社会数字治理运行机制。要建立健全基层社会数字治理运行机制，切实发挥党组织在基层社会数字治理中的核心作用，加强党的思想、组织和工作引导，促进多元主体在基层社会治理中协同治理，增强多种社会力量的有机统一，真正地做到为百姓解决问题，办实事、办难事。针对政府及其职能部门权责不匹配问题，必须尽快加强其职能改革，各项事务应由上级部门统一科学划分，有的放矢，真正地做实做强社会治理效能。
（2）构建完善的基层社会数字治理标准体系。面对基层治理和民生服务的运行需求，将分散的治理系统进行整合管理，理清综治、民政、卫健等各级部门的业务需求，梳理构建一套以业务应用、技术支撑、运维保障标准为核心架构，紧扣数据智能共享应用的数字化社会治理标准体系，打造一批具有普遍意义的重大应用，提炼一批在全省领先、全国有影响的最佳应用，形成一批数字化社会治理改革领域可复制、可推广的标准化成果。
（3）精心研制基层社会数字治理关键标准。国家治理层面的法律往往原则性较强，在一些领域缺少细化规范，无法满足基层治理的现实困境，通过充分梳理基层数字化社会治理标准体系，理清关键标准清单，从社会治理“一件事”设计与实施指南、数字化社会治理业务应用类标准、数据归集服务类标准、基层治理综合平台一体化标准等领域制定相关标准，充分发挥标准在数字化社会治理中的关键效能。
（4）推进实施基层社会数字治理标准化试点示范。通过实地调研发现，群众对基层工作缺乏认识，参与度不高，基层工作人员水平参差不齐，群众满意度较低，通过实施基层社会数字治理标准化试点，能够充分调动人民群众的积极性，发挥标准化的应用示范作用，并借助培训考试、实践技能训练等方式提高基层工作人员的专业素质，提升办事效率及群众满意度。以浙江省为主，向各市县区延伸推广，形成应用示试点，提高我省基层社会数字治理水平，向全国输送浙江经验。
7 结语
基层社会数字治理是把握时代脉搏、不断提升我国数字治理全球话语权的需要。随着综合国力的增强，中国逐渐成为全球治理的重要参与者、全球公共产品的重要提供者。探索更高科技、更精准化、更人性化、更有成效的数字化社会治理模式，既是中国经济社会发展的现实需要，也是不断提升我国数字治理全球话语权的需要。21 世纪是互联互通的信息时代，我国要大力推动基层社会治理数字化，在实践中不断优化，为社会治理模式创新贡献中国智慧和中国方案。
参考文献
[1]中共浙江省委全面深化改革委员会.浙江省数字化改革总体方案[Z].2021.
[2]中共浙江省委全面深化改革委员会.浙江省数字化改革标准化体系建设方案[Z].2021.
[3]酒毓.“基层治理四平台”中的多元协同机制研究——基于杭州市Y区的实践[D].浙江：浙江大学(公共管理学院),2021.
[4]任佳雪.数字化转型背景下基层治理现代化发展[J].数字经济,2021(29):183-184.
[5]何晓斌,李政毅,卢春天. 大数据技术下的基层社会治理: 路径、问题和思考[J].西安交通大学学报(社会科学版),2020,40(1):97－105.
作者介绍
梁素梅，硕士研究生，工程师，研究方向为基层治理、数字信息标准。
李宁，硕士研究生，正高级工程师，研究方向为基层治理、数字信息标准。
